정답: 2. 해설: 지방자치단체의 운영 및 관리에 대한 제도는 형식적으로 존재하지만, 실제로 그것을 실현하기 위한 체계나 방식이 구체적으로 명시되지 않았다. 이러한 설명은 행정의 본래 목적과 맞지 않으며, 따라서 정답이 된다.