2번 문제의 정답은 1번입니다. 행정지도가 법령의 법적 근거 없이 발생하는 경우, 이는 행정의 원칙인 법치국가의 원칙에 위배됩니다. 따라서 행정지도는 법적인 규정을 기반으로 해야 하며, 임의적인 지시는 정당성을 결여합니다.