정답 '2'는 행정법상 행정지도의 성격을 잘못 설명하고 있기 때문입니다. 행정지도의 상대방은 행정지도의 내용에 동의해야 하며, 이는 일반적으로 법적인 구속력을 가집니다. 따라서 행정지도의 대상이 이를 따르지 않을 수 있는 경우를 언급하는 것은 불가능하며, 이는 행정지도의 본질과 일치하지 않습니다.